Технический заказчик или управляющий проектом? Первый честный обзор отечественной практики сопровождения строительных проектов

Российская практика строительства, несмотря на весь объем регулирования, предоставляет всем участникам строительного проекта довольно широкие рамки трактовок функциональных обязанностей, прав и ответственности. Полет мысли управленцев обеих сторон, обличенный в красивые юридические формулировки, обычно умещается в короткий отрезок времени под названием «брачные танцы», после чего стороны расходятся в ожидании «строительного чуда» ровно до тех пор, пока не возникнет проблема. А она возникнет (стройка – невероятно сложный процесс, который включает в себя множество этапов и таит целый ряд скрытых возможных проблем), и вот тогда стороны лихорадочно начинают доказывать друг другу, кто и что имел ввиду под формулировками технического задания. Просмотр гражданского и градостроительного кодексов хоть и помогает, в большинстве случаев, расставить все точки над «i», но уж точно не способствует формированию доверия на рынке – оставляет у сторон горький осадок от взаимодействия. А в дальнейшем – повышает «градус» формулировок юридической ответственности в договорах до такой степени, когда, к примеру, ответственность за сопровождение строительства (будь-то услуги техзаказчика, строительного контроля или технического консультанта) приравнивается к ответственности чуть ли не генподрядчика или поставщика оборудования. Все это, конечно, происходит не от хорошей жизни, а скорее, от деформированного состояния российской строительной отрасли, где генподрядчики, подрядные и инженерные организации хотят заполучить свой «кусочек счастья», не думая о последствиях и не сильно вникая в договор, а сам заказчик – «сшить семь шапок по цене одной». Тем не менее, наша задача не блуждать в любимых отечественными теоретиками вопросах о том, кто прав, кто виноват и что делать, а все-таки разъяснить проблему с позиции управленцев-практиков.

А в чем, собственно, вопрос?

Мы и сами себе не задавали такого рода вопросы на протяжении семи лет работы в области управления и контроля строительства ровно до тех пор, пока не начали переходить от узкоспециализированных экспертных услуг на «строительный контроль плюс», как мы негласно стали называть расширенную версию нашей основной услуги на рынке. Под «плюсом» всегда подразумевается разный функционал – от проведения оперативных совещаний на объекте, контроля графика и бюджета реализации проекта до предварительной проверки подрядчиков, организации тендера по их выбору, получения исходно-разрешительной документации (ИРД), ввода объекта в эксплуатацию, а также общей координации процесса строительства. В итоге последнее привело нас и наших заказчиков к пониманию того, что в какой-то момент мы выросли из «контролеров стройки» и стали полноценными управленцами строительного проекта. В условиях, когда такую «управленческую» функцию достаточно сложно прописать в договоре в силу ее юридической неопределенности, правильной и понятной формой стал договор на услуги технического заказчика. Время шло, договоры на услуги технического заказчика заключались, и все бы ничего, если бы в один момент мы не решили просмотреть и сравнить наши технические задания на услугу технического заказчика. В своей базовой составляющей они, конечно, были одинаковыми, а вот в части дополнительных опций, с нашей точки зрения, мы каждый раз играли разные роли. В одних техзаданиях мы были «управляющими проектом», которые несли полную ответственность за запуск проекта, сроки, стоимость, подрядчиков и ввод объекта в эксплуатацию, в других – выполняли роль «получателей и согласователей документов», обеспечивающих процесс строительства, в третьих – мы и управляли, и контролировали, и полностью обеспечивали строительный процесс документами. Кроме тонкой управленческой составляющей, договоры отличались по условиям ответственности, прав и обязанностей. Интересен еще и тот факт, что по своей логике и внутреннему контенту договоры сильно зависели от самого заказчика, а также размера и сферы его бизнеса, наличия собственных подразделений и уровня компетентности специалистов. Так все-таки, кто такой технический заказчик в процессе реализации инвестиционно-строительного проекта и есть ли в его функциях место управленческой деятельности?  

Что говорит закон?

Очевидно, это самый скучный раздел обзора и многие, наверняка, захотят его пропустить. Тем более, по сложившейся российской практике, про эту сторону медали обычно должен знать не ты сам, а тот «парень из юридического отдела». Тем не менее, мы должны остановиться на этом блоке. 

Для начала поймем, кто такой застройщик. Вы удивитесь, но многие инвесторы считают себя инвесторами, а не застройщиками, есть те, кто пытался найти и купить такую функцию в поисковых запросах, помня еще советскую практику управления строительством и функцию заказчика-застройщика. Так вот теперь инвестор и застройщик – это одно и то же лицо.

Ст. 1 п. 16 определяет застройщика как физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции или капитального ремонта. При этом застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.

Таким образом, градостроительный кодекс вводит понятие (термин) «технический заказчик».

Определение и основные функции технического заказчика содержит статья 1 п. 22 ГрК РФ: «технический заказчик – юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности (далее также – функции технического заказчика)».

Таким образом, технический заказчик сопровождает процесс строительства на протяжении всего жизненного цикла строительного проекта и, если дословно понимать статью 1 п. 22, организует работы по выполнению изысканий, проектирования, строительства и ввода объекта в эксплуатацию, то есть обеспечивает беспрерывный процесс реализации проекта. Означает ли это, что технический заказчик управляет строительством и отвечает за конечный результат перед инвестором? Ответ: в зависимости от того, что конкретно будет прописано в техническом задании. Поэтому в самом начале этой статьи мы обозначили, что диапазон услуг на функцию технического заказчика может варьироваться от условно «документационного обеспечения процесса» до «управляющего и ответственного за все и вся». Именно это и является ключевым фактором для определения стоимости услуги, у которой название одно, а вот внутреннее содержание – разное, но об этом позже.

Какие законодательные требования предъявляются к техническому заказчику и его ответственности?

Технический заказчик:

1. должен быть юридическим лицом;
2. должен быть членом саморегулируемой организации (СРО) (Прим.: право на осуществление функций технического заказчика подтверждается выпиской из реестра членов СРО, форма которой утверждена Приказом Ростехнадзора РФ от 16.02.2017 г. №58);
3. иметь в штате руководителя с высшим образованием соответствующего профиля и стажем работы не менее 5 лет;
4. иметь в штате не менее 2-х специалистов по основному месту работы, включенных в Национальный реестр специалистов в области строительства, предусмотренный ст. 555-1 ГрК РФ.

По факту, требований не так уж и много, то есть серьезного барьера для входа на рынок нет.

По данным Минстроя России (Письмо от 02.11.2016 № 36341-ХМ/02): «Уровень ответственности застройщика, планирующего в соответствии с частью 3.1 статьи 52 ГрК РФ в редакции Федерального закона № 372-ФЗ самостоятельно осуществлять строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объектов капитального строительства, должен определяться исходя из стоимости планируемого к реализации строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а уровень ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выполняющих функции технического заказчика, должен определяться исходя из размера обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации или договорам строительного подряда, планируемых к заключению такими лицами от имени застройщика».

То есть формирование ответственности технического заказчика, по данным Минстроя, должно определяться исходя из стоимости выполняемых работ или оказываемых услуг по договору, который техзаказчик заключил от имени застройщика. Но это просто мнение, а не норма закона.

Есть интересный документ, подготовленный Минстроем России в виде проекта Приказа «Об утверждении Методики по определению затрат на осуществление функций технического заказчика». Несмотря на то, что он относится к тем проектам, где участвуют средства бюджета всех уровней в аналогичных проектах, все равно интересно понять нормы, которые закладывает государство. Что интересно, Методика указывает на то, что законодатель включает функцию строительного контроля в функционал технического заказчика. При этом расходы должны быть включены в средства, предназначенные для финансирования строительства, и включаться в инвентарную стоимость вводимых в эксплуатацию объектов. 

Норматив затрат на осуществление функций технического заказчика, включая строительный контроль, следующий: от 2,10% в проектах до 200 млн рублей, 1,50% в проектах от 900 до 1100 млн рублей, до 1,07% в проектах в диапазоне от 5000 до 6000 млн рублей. То есть стоимость услуг технического заказчика, включая строительный контроль, в проекте стоимостью 1 млрд рублей составит 15 млн рублей.

Несмотря на довольно странное определение стоимостных параметров услуги, в Методике, тем не менее, содержится более широкое определение задач и функций технического заказчика, чем в Градостроительном кодексе, практически в духе полноценного управления строительным проектом. Цитируем ниже:

«2.3 Основными задачами технического заказчика являются:

- организация реализации инвестиционно-строительного проекта с учетом требований законодательства и нормативных актов Российской Федерации, регулирующих инвестиционную и градостроительную деятельность, условия пользования землей и другими природными ресурсами;

- управление рисками и их оценка;

- планирование, организация и контроль строительства;

- обеспечение эффективности проектных решений, применения прогрессивных технологий и методов организации производства, качества строительной продукции, а также соблюдения требований к архитектурным решениям и градостроительной деятельности;

- контроль за соблюдением проектных решений, сроков строительства, требований нормативных документов, соответствия стоимости строительства, технического перевооружения утвержденной проектной документации;

- предотвращение и ликвидация отрицательных экологических, социальных и экономических последствий реализации проекта;

- обеспечение ввода в эксплуатацию объектов в установленные сроки».

Утверждение «Методики определения затрат на осуществление функций технического заказчика» состоялось в 2020 году Приказом от 2 июня 2020 года N 297/ПР. В данном документе прекрасно все, а особенно Приложения №1 и №2, в которых указано, что функции технического заказчика (в количестве 34 позиций, включающих все работы, начиная от взаимодействия со всеми согласующими органами, ведения бухгалтерского учета, проверки проектной документации, передачи исполнительной документации, геодезической основы и заканчивая «иными функциями, необходимыми для достижения техническим заказчиком поставленных перед ним задач в соответствии с законодательством Российской Федерации») на объекте стоимостью 700 млн рублей должны выполняться штатом сотрудников в составе 2-х человек (и вам стоит сильно порадоваться, если вы не входите в их число). Интересно, что данная таблица не содержит привязки к срокам реализации строительного проекта в целом, к инженерной сложности, наличию или отсутствию производственной/технологической линии и прочим параметрам, которые очень хорошо осознает тот, кто когда-либо оценивал трудозатраты по управлению строительством и реализации данных услуг.

И хотя утвержденная Методика, согласно части 1 статьи 8.3 ГрК РФ, применяется только для строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств, а также средств юридических лиц, созданных государством и долей более 50%, некоторые коммерческие заказчики любят экстраполировать данные документы на свои инвестиционно-строительные проекты, пытаясь таким образом влиять на стоимость услуги.

На наш взгляд, правильное ценообразование исходит из хорошо проработанного и понятного заказчику технического задания, которое совпадает с его желаниями и реалиями. Далее делается запрос на получение технико-коммерческих предложений от компаний, которые понимают, что они делают в рамках данной услуги, при условии, что команды вероятных исполнителей ознакомились с вашим проектом, оценили возможные трудности, сформировали/подобрали команду, получили свои трудозатраты, объяснили и согласовали с заказчиком порядок оказания услуги, после чего предоставили стоимостные коммерческие предложения.

В завершение данного блока хотелось бы остановиться на теме строительного контроля, который, как мы говорили выше, входит в функционал технического заказчика. Если сузить все написанное в нормативно-правовых документах до основных тезисов, то мы получим две простых основы – координация и контроль. То есть строительный контроль должен построить и проконтролировать то, что строит. Но находясь в реалиях современного строительного производства, мы неизбежно сталкиваемся с вопросом о качестве строительства. Управленцев волнуют сроки, волнует освоение, очень сильно волнует бюджет, ну а качество, особенно если оно «зашито» в несущую конструкцию и «проявит» себя только спустя несколько лет, не так уже и важно. Зачастую можно увидеть схему, в рамках которой функции строительного контроля и технического заказчика (как координатора работ) разнесены по разным контрагентам. Конечно, в основе такого деления лежит принципиальное непонимание понятия качества и сведение его только лишь к аудиторскому контролю. Самое удивительное то, что успех общей реализации проекта будет зависеть от того, насколько эти два столь различных «фронта» будут нацелены на решение задач своего «противника». Если строительный контроль не нацелен на сроки и итоговую реализацию, а технический заказчик апеллирует только объемными показателями производства и «бьет» ими регулярно выдаваемые предписания, то очевидный конец такого производства – это победа одной из сторон, которая инвестору будет стоить очень дорого.

Кто в отрасли?

Если набрать в поисковой строке Яндекса запрос «услуги технического заказчика» – получим поисковую выдачу с тысячами самых разных результатов. В ней будут и компании, и нормативные документы, и даже материалы научных конференций. В условиях, когда сайты основных игроков, оказывающих услуги технического заказчика, практически ничем (ни текстом, ни смыслом) не отличаются друг от друга, сделать правильный выбор в пользу той или иной компании сложно даже квалифицированному заказчику, что говорить про просто интересующегося человека. Тем не менее, при всей схожести компаний на рынке, определенные различия все же присутствуют, а вот какие – давайте разбираться. Чем эта информация будет полезна для заказчика? По нашему мнению, она поможет лучше понять, как самих игроков, так и их возможности и компетенции.

Итак, на наш взгляд, компании, присутствующие в отрасли, можно разделить на несколько категорий по трем разным признакам: по природе происхождения, а также по размеру и комплексности оказываемых услуг. В основе такого деления – исключительно наше видение наших же коллег, а также отзывы некоторых наших заказчиков о тех, с кем им приходилось работать. Поэтому мы не претендуем на полноту данных и будем только рады их дополнению или корректировке.

За время работы на рынке мы сталкивались с компаниями, которые по природе своей имели следующие корни:

1. Строители. Очень часто услуги технического заказчика предлагают сами строительные организации. Казалось бы, кому как не строителям точно знать, какое документационное обеспечение в процессе производства строительно-монтажных работ необходимо и когда. Вероятно, опыт работы в качестве подрядчика может быть плюсом при выборе технического заказчика, но лишь в той степени, когда сам заказчик готов поверить в четко исполненные сроки, стоимостные, качественные и бюджетные показатели красивых слайдов презентаций, а также не купиться на заманчивое предложение отдать какой-нибудь маленький подряд. Бывают случаи, когда заказчик нанимает генподрядчика и техзаказчика в одном лице, но это уже совсем другая история про дальнейший «строительный треш» и не является предметом рассмотрения данной статьи.  

2. Следующий тип – это «бывшие строители», а ныне консультанты, которые, понимая процесс строительства изнутри, могут качественно организовать процесс его сопровождения. Сюда же можно отнести и категорию «бывших чиновников», особенно тех, кто работал в профильных департаментах и знаком с процессом сопровождения строительства. Плюсом таких организаций или, точнее, команд является то, что они хорошо знают особенности того или иного региона.

Есть еще один подтип компаний из этой же категории, который также стоит упомянуть. Такие компании сложно с точностью идентифицировать, потому что они и спроектируют, и согласуют, и построят, и введут в эксплуатацию, но это почти всегда компании, которые специализируются на разделах проектной документации, так или иначе связанных с сетями, будь то газ, электричество, водопровод, канализация, слаботочные кабели или тепловая энергия. Лучше них никто в городе или регионе не смонтирует сети, лучше них никто не знает все тонкости процесса согласования документов в ресурсо-снабжающих организациях и компаниях. Можно ли такие компании назвать техническим заказчиком в чистом виде? Конечно, нет. Но в своей хоть и небольшой зоне ответственности они лучшие на протяжении всего процесса, например, подключения объекта к сетям газоснабжения и т. д.

3. Еще одна категория – это консультанты. К ним относятся экспертные организации, продающие услуги по сопровождению инвестиционно-строительного проекта на всех этапах его жизненного цикла. Компании этой категорий делятся на тех, кто больше «про деньги» (то есть про финансы), и тех, кто «про физику» (то есть про сам строительный процесс). К примеру, мы начинали с экспертных услуг, много занимались контролем и уже из этой позиции пришли в управление строительством. Некоторые наши коллеги по рынку продают больше финансового контроля, но меньше контроля фактического на строительной площадке. Именно поэтому здесь все зависит от пожеланий заказчика и тонких «настроек» технического задания.

По размеру и комплексности оказываемых услуг мы выделяем компании сугубо региональные и узкоспециализированные.

Региональные – это как раз компании, про которые шла речь в самом начале обзора. Им нравится работать в рамках своего региона, их все знают и рекомендуют, поэтому работой они, как правило, достаточно плотно загружены в рамках своего же региона. Вылазки в другие регионы хоть и случаются, но носят, скорее, эпизодический характер.

С узкоспециализированными консультантами сложнее – тут есть и те, кто любит работать в своем регионе и не гонится за длинным рублем, хотя, опять же, периодически некоторые компании любят поучаствовать в тендере (желательно в крупном, знаковом и электронном аукционе), обрушить рынок, пролететь и отползти обратно. А есть те, кто, как «бременские музыканты», бороздят просторы нашей родины и, в принципе, привычны к тому, чтобы работать всюду, так как на это заточены внутренние бизнес-процессы. Обычно такие консультанты сопровождают средние и крупные компании федерального уровня, реализующие свои инвестиционно-строительные проекты в регионах. При условии, что в регионе знают, что такое «инвестиционный климат», и заинтересованы в приходе инвестора, работа с проектом такого рода привлеченного консультанта не вызывает раздражения у местных «строительных элит», которые и так в том или ином виде обязательно примут участие в проекте. Хуже в регионах, где застряли в нулевых годах и есть главный региональный «строительный гуру», без которого не обходится ни одно строительное событие. Но к счастью, таких кейсов с каждым годом становится все меньше и меньше.          

Поддержка от региона

Некоторое время назад, дабы облегчить работу инвестора с органами региональной и муниципальной власти при реализации инвестиционно-строительных проектов, по инициативе федеральных властей развернулась работа по созданию региональных корпораций развития (или агентств инвестиционного развития) и выявлению лучших среди них по состоянию инвестиционного климата.

Мы не будем подробно останавливаться на особенностях работы агентств инвестиционного развития, а в самом общем виде перечислим основные задачи данных организаций. К ним относятся:

— сопровождение инвесторов;

— помощь в выборе площадки;

— предоставление готовых производственных площадок;

— создание единой рабочей проектной команды для решения проблем, состоящей из инвестора, сотрудников региональной организации по привлечению инвестора, членов правительства региона.

В услуги агентств инвестиционного развития также могут быть включены и другие услуги для инвестора, как то:

— разработка проекта плана территории, помощь в получении согласований и разрешений, строительство инфраструктуры;

— помощь в получении технических условий (ТУ);

— разработка и экспертиза бизнес-планов, технико-экономическое обоснование (ТЭО), разработка финансовых моделей;

— так далее.

Правильное понимание такого функционала для инвестора или его консультанта – техзаказчика – означает, что часть функций, связанных с взаимодействием с региональными или муниципальными организациями агентство/корпорация может взять на себя. Краткий анализ положений о работе таких организаций в регионах показывает, что в большинстве случаев формулировки задач совпадают, другое дело – какова реальность, так как регион региону рознь. Есть те, кто активно привлекает инвестиции и готов на региональном уровне в режиме «одного окна» снимать все сложные вопросы для инвестора, не ограничиваясь формальными процедурами координации инвестиционного проекта, а помогая инвестору пройти все стадии согласовательных процедур с минимальными потерями времени и денег.

Конечно, региональную корпорацию инвестиционного развития нельзя считать техническим заказчиком, тем не менее, в определенной степени, а иногда в очень даже большой, работа таких организаций помогает и инвестору, и его представителю техническому заказчику.   

Иностранный опыт

Как такового института технического заказчика за рубежом в чистом виде нет, потому что в этом нет необходимости: этот функционал закрывается EPC/M контрактами (от англ. Engineering, Procurement and Construction/Management). В чистом виде ЕРС контракт – это договор на управление проектированием, поставками и строительством.

В зарубежной практике на рынке ЕРС контактов работают достаточно узкоспециализированные компании, обладающие не только опытом работы в той или иной отрасли, но и серьезными финансовыми ресурсами, потому что реализация подобных контрактов зачастую происходит за счет средств исполнителя с последующей оплатой заказчиком после сдачи объекта.

Другой разновидностью ЕРС контрактов является ЕРСМ, где ключевым функционалом является менеджмент – управление строительным проектом. Для рынка ЕРСМ уже не так важна специализация, а выборка таких компаний шире. Можно сказать, что функция технического заказчика в зарубежном понимании зашита именно в ЕРСМ контакт, где управленческая функция, как мы отметили выше, является ключевой. Это, конечно, шире, чем отечественное толкование функции технического заказчика, но, тем не менее, дает представление о месте данной услуги в комплексном проекте строительства. Встречаются компании, которые оказывают только услугу по управлению или контролю в рамках ЕРСМ. Например, это может быть Рroject Мanagement – консалтинг, где компания выполняет роль консультанта по управлению проектом, помогает заказчику в выборе подрядчиков на проектирование и строительство, поставщиков оборудования и материалов, осуществляет строительный контроль. Обычно такие консультанты работают за фиксированное вознаграждение без ответственности за конечный результат. Встречаются функции по управлению поставками и строительством – РСМ, управление инжинирингом и заказом оборудования – ЕРМ, управление строительной площадкой – SM, технический надзор – ЕС.

Более подробно посмотреть, что конкретно входит в функционал зарубежного аналога технического заказчика можно в так называемой «Белой книге», выпущенной международной федерацией инженеров-консультантов – FIDIC. Однако, самый главный, ключевой вопрос, который следует учитывать, – это объем полномочий и ответственности.

Заказчики бывают разные

Выше мы попробовали описать основные типы организаций, осуществляющих функции технического заказчика и строительного контроля. Но, как нам кажется, важно описать и типизировать также и заказчиков.

Окунемся в историю вопроса.

Если брать период за последние сто лет, то в алгоритме строительства принципиально ничего не изменилось: делаешь проект, проходишь экспертизу и строишь. Экспертиза проекта проверяет расчеты и расценки (в случае государственного финансирования), надзор на всех этапах контролирует процесс строительства. Тем не менее, при, казалось бы, общей схожести этапов строительства есть ключевые отличия, которые, по нашему мнению, и формируют облик современного состояния строительной отрасли. И данные отличия заключаются в способе организации и управления строительством со стороны заказчиков.

Возникновение капитального строительства как самостоятельного направления началось с 1918 года, когда был создан Комитет государственных сооружений ВСНХ. Декрет СНК СССР от 1 декабря 1919 года устанавливал, что строительный подряд подлежал контролю со стороны государства: о каждом заключенном договоре строительного подряда нужно было сообщать в государственные органы, независимо от лица заказчика или исполнителя.

Осуществление социалистической индустриализации, развитие сельскохозяйственного производства и массового жилищно-гражданского строительства потребовали создания мощной строительной индустрии и, как следствие, совершенствования управления строительством. Принятое в феврале 1936 года постановление СНК и ЦК ВКП(б) определило пути улучшения и удешевления строительства. Была поставлена задача выполнять работы по строительству постоянно действующими подрядными организациями, обладающими собственной материально-технической базой, и постоянными кадрами, опирающимися на крупное промышленное производство строительных материалов. Развитию подрядного способа ведения работ способствовали улучшение проектного и сметного дела и упорядочение финансирования строительства, осуществленные в соответствии с постановлением СНК СССР от 26 февраля 1938 года. На созданный в 1938-м Комитет по делам строительства при СНК СССР было возложено регулирование проектного и строительного дела, установление сметных норм, типизация и стандартизация в строительстве. В мае 1939-го образован общесоюзный Наркомат по строительству (Наркомстрой), которому было поручено проведение промышленного и связанного с ним жилищного и культурно-бытового строительства, а также разработка и утверждение норм, технических условий, стандартов и типовых проектов по строительству.

Система управления строительством в советское время основывалась на территориально-отраслевом принципе. Строительными организациями руководили общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские строительные министерства, а также входящие в их состав главные территориально-строительные управления, комбинаты, объединения и другие организации.

Особую роль выполняли организации Министерства монтажных и специальных строительных работ СССР, которые по отношению к строительным организациям других министерств выступали в качестве субподрядчиков по монтажу технологического оборудования, электротехнических, сантехнических устройств, контрольно-измерительных приборов, средств автоматики, сложных строительных конструкций и сооружений.

Единую техническую политику в строительстве проводил образованный в 1950 году Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР). 

Важно также отметить, что в советский период в строительной отрасли с целью совершенствования организации управления активно пытались внедрять автоматизированные системы с использованием экономико-математических методов и электронно-вычислительной техники. Автоматизированная система управления строительством (АСУС) находила широкое применение в союзных и республиканских строительных министерствах, крупных строительных организациях.

Итак, специальные органы управления капитальным строительством в СССР делились на общесоюзные, республиканские и союзно-республиканские строительные министерства.

Как следствие создания указанной системы министерств, в 80-е годы прошлого столетия в СССР сложились системы управления капитальным строительством, имевшие несколько звеньев управления.

Наиболее простой была двухзвенная система, когда высшим органом руководства выступало общесоюзное министерство, а в республике –  строительные министерства республики, а также главные управления по строительству областных Советов народных депутатов. Первичным же элементом выступали производственные строительно-монтажные объединения или строительно-монтажные тресты.

По мнению экспертов, многозвенные управленческие системы приводили к громоздкости управленческого аппарата, дублированию управленческих решений и снижению их оперативности и качества. Действительно, такая система организации государственного управления не позволяла оперативно реагировать на изменение ситуации в стране, внедрять новые методы и технологии строительства, в результате чего создавалось значительное количество недостроенных объектов.

Важными органами, которые хотя и не руководили капитальным строительством, но выступали органами хозяйственного управления, выполняли межотраслевое управление в соответствии с реализацией своих функций, выступали Госплан СССР и Госплана союзных республик. Именно они рассматривали и подавали для последующего утверждения перечни и титульные списки строек производственного назначения, осуществляли контроль за выполнением плановых документов, выполняли координационные функции в строительной сфере. Особенностью капитального строительства было то, что оно проводилось на основании пятилетнего плана и составленного на его основе титульного списка строительства, который выполнял функцию планового задания.

Итак, все капитальное строительство в советский период находилось в ведении государства, которое, по сути, выступало единым заказчиком и исполнителем таких работ.

У такой системы управления строительством, несмотря на объективные изъяны, которые выражались в неспособности эффективно управлять такого рода масштабными задачами, было очень важное преимущество – наличие соответствующей квалификации у лиц, принимавших управленческие решения в строительстве. В стройке было крайне мало «случайных лиц», как со стороны заказчиков, так и со стороны исполнителей. К примеру, в 1941 году около 56% строительно-монтажных работ выполнялось постоянно действующими организациями. 

После развала советского союза произошел демонтаж всей сложившейся системы управления строительством: были нарушены все производственные связи, перестала функционировать система планирования и финансирования строительства, перестало существовать огромное количество строительных организаций. В период начала нулевых, в период бурного экономического роста, наблюдалась катастрофическая картина, когда для реализации инвестиционных программ в отраслях промышленности и энергетики, по данным тогдашнего Минпромэнерго России, не хватало более 1 миллиона строителей. Произошло массовое перепрофилирование выживших строительных организаций в жилищное строительство.

Более того, в силу прихода частной собственности в экономику страны перестало работать единоначалие в принятии стратегических управленческих решений, особенно в части инвестиционно-строительных проектов.

Произошла децентрализация управления строительством. Для выполнения роли заказчиков, по большому счету, стало достаточным наличие источников финансирования, вне зависимости от наличия соответствующих компетенций.

С точки зрения заказчиков строительства развал советской системы управления строительством наиболее тяжело отразился на среднем бизнеса. В крупных промышленных и энергетических компаниях удалось отчасти сохранить системы управления строительством, так называемые управления капитального строительства, которые выступают в роли заказчиков, аккумулируя за счет регулярно реализуемых проектов базу знаний.

В отличие от них средний и особенно малый бизнес не имеет возможности содержать такого рода внутренние структуры, и для них строительство новых или реконструкция существующих объектов становится крайне рискованным делом. Зачастую именно из-за отсутствия соответствующей квалификации и компетенций принимаются «неправильные» управленческие решения, допускаются существенные ошибки в планировании сроков и бюджетов стройки, выборе проектных и подрядных организаций, в контроле их работы и приемке выполненных работ. По нашим данным, реализация инвестиционно-строительных проектов заказчиками, представляющими малый и средний бизнес, в более половине случаев  приводит к срывам сроков и превышению первоначальных бюджетов. Каждый четвертый контракт с подрядными организациями заканчивается судебными разбирательствами.

Итак, заказчиков, по нашему мнению, можно разделить на квалифицированных и неквалифицированных, причем доля последних наиболее превалирует среди малого и среднего бизнеса.

Есть ли место управлению?

А как понимают «что есть управление строительством» сами заказчики? Опять же по-нашему почти десятилетнему опыту работы на рынке, число заказчиков, которые готовы описать, а также делегировать данную функцию специализированной организации, крайне мало. В первую очередь, мы имеем ввиду именно тех неквалифицированных заказчиков, о которых говорилось выше. На рынке превалирует мнение, что управлять стройкой должны строительные организации, они ведь и строят, а роль заказчика сводится лишь к своевременному финансированию. Таким образом, значительная содержательная роль, которую должен играть заказчик, оказывается вакантной до самого конца, причем этот управленческий вакуум в строительстве приводит ко всем известным хроническим проблемам – сорванным срокам, бюджетам и низкому качеству выполненных работ.

Очевидно, что именно заказчик должен принимать управленческие решения по выбору участков, постановке технических заданий, утверждать сроки, бюджеты, контролировать и принимать выполненные проектными и строительными организациям работы и только после этого финансировать. И на каждом этапе мы имеем необходимость в принятии управленческих решений, причем своевременных и на основании достоверных данных. И несложно представить, к каким последствиям приводят решения тех, кто не имеет опыта в данной области. Поэтому очевидно, что в управлении инвестиционно-строительным проектом заказчик должен принимать активное участие.

А теперь опишем тот небольшой процент заказчиков, которые все-таки принимают решение о делегировании управления строительством специализированной организации. Очень часто в нашей стране путают понятия «технический заказчик» и «управление строительством». Это хорошо видно при анализе технических заданий, которые прикладывают заказчики к конкурсной документации при отборе организаций на соответствующие функции.

Это, конечно, во многом связано с тем же низким уровнем квалификации заказчиков. В итоге путаница в понятиях приводит к конфликтным и абсурдным ситуациям, когда заказчик подразумевает полноценное управление ключевыми параметрами проекта (сроками, стоимостью и качеством), а детальный анализ технического задания для такого рода контракта показывает, что, по сути, роль исполнителя сводится только лишь к получению всех необходимых согласований и строительному контролю.

Данная понятийная путаница приводит к демпингу на рынке и дискредитации роли технического заказчика, что не способствуют развитию рынка инжиниринговых услуг. Получается такой вот порочный круг.

В завершение нашего обзора хотим обратить внимание читателя на один из вопросов, на который профессиональному сообществу, на наш взгляд, необходимо дать ответ. Вопрос связан с внедрением в жизнь стандарта ГОСТ Р 57363-2016 «Управление проектом в строительстве. Деятельность управляющего проектом (технического заказчика)». Данный документ вводит понятие «инвестиционно-строительный проект», которое определяется как «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на создание объекта (основных фондов), комплекса объектов производственного или непроизводственного назначения, линейных сооружений в условиях временных и ресурсных ограничений». Согласитесь, очень управленческое по своему духу определение?

Стандарт определяет последовательность реализации инвестиционно-строительного проекта, который состоит из следующих этапов:

– организация реализации инвестиционно-строительного проекта;

– сбор и подготовка исходных данных;

– предпроектная подготовка строительства;

– анализ участников инвестиционно-строительного проекта;

– оценка и управление рисками;

– обеспечение функции технического заказчика и строительного контроля;

– планирование, организация и контроль строительства;

– обеспечение эффективности капитальных вложений на основе применения прогрессивных и современных решений;

– сдача-приемка объекта в эксплуатацию.

Исходя из вышесказанного, функция технического заказчика является лишь составной частью данного процесса, а не несет в себе его организующей роли.

Возникают логичные вопросы: «Так кто же та компания, которая осуществляет полный цикл управления проектом строительства, как урегулированы права и обязанности такой компании и какую юридическую ответственность такая компания несет перед заказчиком?»